Česká republika je demokratický právní stát, ve kterém platí, stejně jako tomu je u ostatních demokratických států, že v něčem tuto ideu naplňujeme, a v něčem nikoliv, říká v rozhovoru pro iportaL24.cz ústavní právník, místopředseda legislativní rady vlády, profesor Aleš Gerloch.
Mnozí koaliční činitelé říkají, že jsme ve válce. Premiér Petr Fiala označil návrh státního rozpočtu za válečný. Vláda přichystala válečnou daň. Pokud to tak je – proč kabinet nenavrhl a parlament neschválil válečný stav? Děje se něco mimo Ústavu ČR? Konflikt na Ukrajině může málokdo schvalovat. Proč se však v EU i v NATO skoro nemluví o míru?
Mluvit o válečné dani považuji za zcela nesprávné, protože by to znamenalo, že jsme v nějakém válečném stavu – a to nejsme. To je zcela nepochybné, protože nebyl vyhlášen předepsaným způsobem. Pak potřebujeme peníze právě proto, že jsme ve válce. Pokud jde o válečný stav, ústavně je věc zcela jednoznačná. Ústava v čl. 43 stanoví, že válečný stav vyhlašuje Parlament ČR, pokud je ČR napadena, nebo pokud musí plnit závazky o společné obraně ve vztahu k jiným státům (typicky členským státům NATO). K ničemu takovému nedošlo, logicky tedy ani k jeho vyhlášení, a ani materiálně tato situace nebyla naplněna.
Můžeme si klást otázku – co je prvotní. Zda skutečně válka na Ukrajině z hlediska dopadů, nebo to jsou problémy s energetickou, ekonomickou krizí, a deficitem v důsledku covidové pandemie atd. Válkou na Ukrajině nelze zdůvodňovat vznik problémů energetických, ekonomických, s inflací. Tedy, že je to obráceně. Ten pojem lze použít jen s nadsázkou ve smyslu – tito sousedé jsou ve válce už deset let… Ale to je třeba odlišit od nějakého politicko-právního vyjadřování. Slova o válečném rozpočtu vyvolávají dojem, že je to rozpočet schvalovaný třeba za 1. světové války.
Souhlasím s tím, že nemá být aktérem jen EU a NATO, ale daleko větší roli má hrát OSN a OBSE. Zejména OSN byla vytvořena s cílem bránit světový mír. Jejím hlavní úkolem je světová bezpečnost. Bylo by dobré vidět, že buď sám generální tajemník OSN António Guterres nebo jím zmocněný zástupce se pohybuje mezi Kyjevem, Moskvou, Washingtonem, Bruselem a jedná o vyřešení konfliktu. Už se mělo dávno začít, pokud možno již v loňském roce. Došlo k agresi, k napadení jiného státu – to samo o sobě je porušení mezinárodního práva. Ale nestačí to pouze konstatovat a tím to uzavřít nebo dokonce usilovat o eskalaci. Podíváme-li se do Charty OSN, uvidíme tam určité nástroje, jak postupovat. Obdobné je to z hlediska NATO, která se ve Washingtonské smlouvě zavázala, že bude usilovat o řešení sporů mírumilovnými prostředky a teprve v případě napadení některého z členských států je tam onen známý čl. 5 o vzájemné pomoci těchto států.
Ale o míru se v případě konfliktu na Ukrajině hovoří jen sporadicky…
To považuji za chybu a nebezpečí. Skutečně se objevují články a vystoupení s tím, abychom si zvykli, že války byly, jsou a budou. »Naučte se mít rádi bombu«, zněl článek v Lidových novinách… Některá vyjádření jsou na hraně propagace války. To se, bohužel, objevuje na více stranách, i Ruská federace v tomto směru postupuje velmi neuváženě, když chce situaci řešit silou, nikoli jednáním. Takže úsilí o mír nevidíme téměř v žádném z oficiálních vyjádření států. Výjimky najdeme, avšak hned se ocitnou pod palbou kritiky. Jako Henry Kissinger, zkušený americký diplomat, nositel Nobelovy ceny za mír, který ve své době přispěl k alespoň částečnému řešení vztahů arabského světa s Izraelem. Zdůrazňuje nutnost vést jednání s tím, že diplomacie nemůže být nahrazena zabíjením. U příležitosti 60. výročí karibské krize bych připomněl, že zde politici dokázali přebít vojáky, kteří už uvažovali o globálním jaderném konfliktu, a dokázali nalézt řešení v situaci zčásti podobné dnešní. Vyhrocování konfliktů není správná cesta a může vést k explozi těžko ovlivnitelných procesů. Zdůrazňování nutnosti řešení je na místě a všechny možnosti vyčerpány zdaleka nejsou.
Když už jsme u mimořádných situací – zažíváme krizi energetickou, předtím covidovou, opakovaně jsme zažili vyhlášení nouzového stavu. Dokonce i bez schválení Sněmovnou – na přání hejtmanů. Nevybočila zde vláda z ústavního rámce? Nebylo to protiústavní? Česká advokátní komora se proti tomu ohradila, mluvilo se o narušení principů ústavního zákona o bezpečnosti a ignoranci podstaty parlamentní demokracie.
V případě mimořádných stavů se v souvislosti s aktuálním vývojem může stát, že bude tendence využívat častěji možnosti je vyhlašovat. Úprava, zakotvená v ústavním zákoně o bezpečnosti, vznikala v konkrétních podmínkách a vyžaduje podle mě upřesnění a dopracování. Tato norma výslovně nepočítá s epidemiemi jako důvodem vyhlášení nouzového stavu. Vyjmenovává některé případy, zejména živelné pohromy a havárie. A pak říká – »nebo z důvodu jiného nebezpečí«, které tu nepochybně bylo. Světová zdravotnická organizace ho označila za světovou pandemii, která dosud neskončila. A projevila se i v ČR.
Jaké jsou v tomto zákoně nedostatky? Nouzový stav vyhlašuje vláda, příp. sám předseda vlády s tím, že to musí být do 24 hodin schváleno. Vláda se musí ihned obrátit na Sněmovnu. Problém je v tom, že ústavní zákon o bezpečnosti stanoví, že vláda nouzový stav vyhlásí nejdéle na 30 dnů a pak ho může prodloužit se souhlasem Sněmovny. Zákon však už neupravuje, na jakou dobu. Vláda Andreje Babiše mohla postupovat tak, jak se stalo i relativně nedávno, kdy současná vláda prodloužila nouzový stav na delší dobu než 30 dnů se souhlasem Sněmovny. Byla kolem toho ve Sněmovně velká diskuse, zda je to možné. To by chtělo upřesnit. V době covidu nouzový stav nebyl Sněmovnou prodloužen a šlo se problematickou cestou – přes žádosti hejtmanů, kteří nezvládali stav nebezpečí, který je jinak v jejich působnosti. Babišova vláda skutečně mohla využít toho, že by sama dříve vyhlásila nouzový stav na delší dobu s odůvodněním, že situace trvá a že může být ukončen dříve, pokud by pominula.
Je zde i druhý problém. Jde o povahu rozhodnutí vlády z hlediska omezení základních práv. Ústavní zákon stanoví, že vláda nouzový stav vyhlásí a současně rozhodne, která základní práva se podle prováděcího zákona omezí. Například svoboda pohybu, svoboda podnikání, vlastnické právo. A je otázkou: Jsou tato rozhodnutí vlády na úrovni zákona?
Základní práva může jinak omezit pouze zákon, za nouzového stavu to může učinit vláda svými opatřeními. Navíc je v zákoně ustanovení, ze kterého lze dovodit, že to udělá jednou po dobu trvání nouzového stavu. Realita však byla jiná, měnilo se to a navíc do toho zasahoval ministr zdravotnictví svými opatřeními podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Přijímaly se urychleně také některé zákony a bylo to velmi nepřehledné.
Co z toho vyplývá?
S mimořádnými stavy je třeba zacházet velmi obezřetně. Jinak by to mohlo vést k tomu, že budeme v mimořádných stavech kvůli různým nebezpečím žít stále. To může vést k nadměrnému omezování základních práv a svobod a k celkové změně atmosféry ve společnosti, která logicky s těmito stavy souvisí. Kdyby parlament vyhlásil v dohledné době stav ohrožení státu, situace bude samozřejmě odlišná od běžné. Nemusí to být hned válečný stav. Nemůžeme si zvykat na myšlenku války, v současném světě si málokdo dovede představit, co by to reálně znamenalo. Nejen v ČR, v Evropě nejsme materiálně ani psychicky připraveni na nějaké vedení války. Proto bychom neměli pracovat s mimořádnými stavy jako s něčím, co by se mělo stát normou.
Lidé dávají nespokojenost najevo v demonstracích. Vláda na ně téměř nereaguje. Jinými slovy – taková je demokracie, lidé se vykřičí a jede se dál… Ministr spravedlnosti Pavel Blažek ovšem před demonstracemi a nepokoji varoval, když řekl, že nevyřeší-li se nynější energetická krize, mohl by být v ohrožení politický systém. Co by se mohlo stát?
Pan ministr by musel blíže vysvětlit, co tím myslel. Právo shromažďovací je jedním ze základních práv, u nás dokonce máme režim jen tzv. oznámení. Nelze podmiňovat shromáždění nějakým povolením a zjišťováním důvodů, a předem omezovat i svobodu projevu, která s tím souvisí.
Ale nemyslím si, že ta shromáždění nemají význam. Působí na politickou elitu, která to musí vnímat a nakonec nějak reaguje. Třeba nedostatečně, způsobem, o kterém se pak diskutuje – do jaké míry se zabezpečuje život občanů ČR, nebo se preferují jiné zájmy apod. Postavíme-li však vedle sebe shromáždění a volby, je vždy třeba dát přednost volbám.
Pokud se nejedná o demonstrace milionů lidí spojené třeba s generální stávkou, aby se dalo jednoznačně říci, že toto je vůle občanů, jedná se o relativně partikulární událost, a to i tehdy, když se na takovém shromáždění sejde sto tisíc lidí.
Pro srovnání – ve volbách máme uzavírací klauzuli pěti procent, kterou musí celostátně dosáhnout strana, aby se dostala do Sněmovny. To představuje asi 400 tisíc hlasů při plné účasti více než osmi milionu voličů. Demonstrace, na které by se shromáždilo 300 tisíc občanů, už by se považovala za mimořádně velkou. Ale nevadí nám, když stejný počet hlasů propadne ve volbách. V posledních volbách propadly hlasy zhruba milionu sto tisíc voličů. To považuji za velký nedostatek. V tomto směru vůle voličů není naplněna a mělo by se uvažovat o snížení uzavírací klauzule na 4 %. Nebo i o tom, aby senátní volby byly buď jednokolové, anebo, což je třeba ve Francii, postupovalo do druhého kola více kandidátů než dva. Třeba všichni, kteří dosáhli nejméně 10 procent. Účast ve druhém kole by pak byla větší. Jinak výsledek voleb do Senátu klame, zejména jeho druhé kolo, protože se řekne – voliči si vybrali. Ale většina volit nepřišla. V legislativní radě vlády se nedávno projednával návrh na změnu Ústavy ČR, zakotvení stálého termínu voleb do Senátu na první celý týden v říjnu. Právě druhé kolo dělá problém, neboť by mělo být až za týden.
Právo pokojně se shromažďovat je nesporné, musí se počítat s tím, že demonstrace mohou být i radikální, i když samozřejmě nenásilné, pokud se situace neřeší. Představují legitimní nátlak na vládu a vůbec na ústavní orgány s výjimkou samozřejmě soudů, které nemohou být takto ovlivňovány při rozhodování o individuálních otázkách.
Změnil byste volební zákon?
Ano, uvažujme o změnách ve volebních systémech tak, aby se vůle voličů projevila jednoznačněji. A také o možnostech přímé demokracie. A to nejen o referendu, ale třeba o propojování přímé a zastupitelské demokracie. Jako je lidová zákonodárná iniciativa. Občan může navrhnout kandidáta na prezidenta republiky s podporou 50 tisíc podpisů, a proč by se stejným nebo vyšším počtem nemohl podpořit či navrhnout určitý zákon k projednání v parlamentu? Nebo aby se mohl obrátit na Ústavní soud s návrhem na zrušení nějakého zákona – s podporou zase 50 či více tisíc občanů. Jde o to, aby existovaly i jiné prostředky působení – nejen že se lidé někde sejdou, zakřičí si a tím to končí. Jde o to, aby tu byly mechanismy přímého ovlivňování těch rozhodnutí.
Ministr vnitra Vít Rakušan chystá lustrační novelu – po zmírnění podmínek v roce 2014 je chce opět zpřísnit. Není to po 33 letech po převratu už trochu »mimo mísu«? Čeho se obává?
Je to podobné, jakoby se někdo v roce 1938 v době ohrožení státu zabýval tím, co kdo dělal na počátku století za Rakouska-Uherska a to bylo pro něj významné po více než 30 letech, kdy tu byla jiná nebezpečí. Souhlasím, že úprava jako celek je už obsolentní, nadbytečná. Může být zčásti promítnuta do podmínek pro výkon určitých funkcí, ale samotný lustrační zákon považuji za přežitý. Podobný přístup jsme viděli u diskuse kolem současného nejvyššího státního zástupce. Mohl být náměstkem nejvyššího státního zástupce a nikdo nic nenamítal, předtím působil ve státním zastupitelství, tak proč se najednou po 30 letech objevily otázky, co dělal někdy v mládí, kdy byl čekatelem na prokuratuře?
Novelu lustračního zákona projednávala legislativní rada vlády a zaujala negativní stanovisko. Vláda ji i tak chce údajně předložit do zákonodárného procesu. V návrhu se rozšiřuje kategorie o členy vlády a o politické náměstky ministrů, kteří by nově měli podléhat povinnosti lustrace. U vlády je to problematické, ta se odpovídá Sněmovně, která jí může vždycky vyslovit nedůvěru, nebo jí vůbec nevysloví důvěru, pokud by byla přesvědčena o tom, že je prošpikována lidmi, kteří nesplňují podmínky, ať už se týkají lustračního zákona či třeba otázek bezpečnosti ČR. U volených funkcí se neprovádí lustrace. Poslance, senátory, prezidenta republiky atd. volí občané, rozhodují o tom, zda je chtějí nebo ne.
V případě politických náměstků ministrů sama vláda navrhuje – a předloha byla už schválena oběma komorami parlamentu – zrušit rozdíly mezi odbornými a politickými náměstky. Tím zmizí asi důvodný argument, že někteří náměstci podléhají lustracím a někteří ne. Nikdo nebude lustraci podléhat, princip rovnosti bude dodržen a bude věcí ministra, popř. vlády, si pohlídat, kdo je náměstkem.
Ministr práce a sociálních věcí Marian Jurečka by rád snížil důchody předlistopadovým funkcionářům, Sněmovna už mu vyhověla. Co k tomu říct?
Zde je zjevně inspirace Slovenskem, tam jde snad o ještě širší okruh osob, než se u nás navrhuje. Jde o snížení důchodu o 300 Kč za každý rok výkonu v zákoně uvedených funkcí v minulém režimu. Hlavní otázkou je, kolik lidí z daných činitelů ještě žije. Pokud se něco takového mělo dělat, tak začátkem 90. let.
Příliš se však neříká, že v roce 1989 při jednání představitelů OF a VPN a establishmentu (KSČ a vlády vedené Ladislavem Adamcem) došlo k dohodě o předání moci, jejíž součástí mj. byla legalizace KSČ, přijato to bylo zákonem začátkem roku 1990. Na základě těchto jednání – jejich důsledkem bylo i zvolení Václava Havla prezidentem republiky – nemohlo dojít k tomu, že by se používal nějaký sankční režim vůči těm, kteří předtím seděli na druhé straně stolu. Ale opakuji, v roce 1938 už nebylo na místě řešit něco z roku 1905, stejně asi není na místě řešit nyní to, co bylo v roce 1988 nebo ještě dříve.
Ministr vnitra rovněž chystá zákon proti tzv. dezinformacím. Má snad jít o cenzuru, o omezení svobody slova? A jsme opět u Ústavy ČR a také u Listiny základních práv a svobod, která je její součástí… Na základě jakého posouzení by měli být lidé cenzurování, postihováni?
Zase uvidíme, jak návrh bude vypadat. Většinou se setkáváme s tím, že jde o různé politické úvahy a proklamace a převést je do roviny zákona je obtížné. Musíme vyjít především z toho, že máme ústavně zaručenou svobodu projevu. Ta může být omezena jen, je-li to nezbytné z hlediska ochrany jiných práv, veřejného pořádku, bezpečnosti státu, veřejného zdraví, a mravnosti. Musí se vždy doložit, v čem je nezbytnost omezení. Nemůže spočívat jen v tom, že se nějaký projev označí za dezinformaci. Byť by to tak někdo chápal nebo jde skutečně o dezinformaci, je tu svoboda projevu někoho dalšího, kdo poukáže na nepravdivost tvrzení, jejich nesmyslnost, a uvádí pravdivé informace.
Kromě toho máme trestně právní úpravu. Máme poměrně velký počet verbálních trestných činů, nepotřebujeme další zákony. Naopak se uvažovalo o tom, že jeden z verbálních trestných činů – pomluva – se vyřadí ze zákona, protože má údajně jen soukromoprávní význam a netýká se širšího okruhu lidí. Ale to úplně tak není. Pomluva může mít širší přesah, netýká se jen ochrany konkrétní osoby. Často se uvádí v této souvislosti šíření poplašné zprávy. Ale nedávno soud, který se zabýval návrhem státního zástupce, dospěl k tomu, že se jednalo o natolik nesmyslné sdělení, že nemohlo vyvolat efekt, spojený se skutkovou podstatou daného trestného činu – že se někdo skutečně cítil vyřčenými nesmysly poplašen. Svoboda projevu je natolik důležitá, že musíme strpět nějaké šíření zjevně sporných až nepravdivých prohlášení.
A jak to souvisí se šířením informací na sociálních sítích? Leckdy se dotýkají konkrétních lidí, kteří se proti pomluvám a různým nařčením nemohou hned bránit.
Proto musí být některé jednání jednoznačně považováno za trestné. Jako je trestný čin pomluvy nebo šíření poplašné zprávy, trestný čin hanobení apod. Tyto trestné činy máme v zákoně vyjmenovány, dokonce se přidávaly některé nové skutkové podstaty – např. schvalování teroristického útoku. Avšak musí to dosáhnout určité intenzity, vše nelze řešit trestně právními režimy a sankcemi. Jednání, které je skutečně společensky škodlivé a způsobilé vyvolat nějaký negativní efekt, musí naplnit konkrétní skutkovou podstatu, jak ji stanovil zákonodárce.
Ústavní Listina základních práv a svobod přitom zdůrazňuje, že cenzura je nepřípustná. Ale vedou se odborné diskuse o tom, co znamená, když třeba šéfredaktor řekne redaktorovi, že mu článek nezveřejní. Zda to je či není cenzura. Spíše asi ne, vnitřní režim editorské práce se nepovažuje za cenzuru, vnější zásahy mocenských orgánů naopak ano.
A je otázka provozovatelů serverů. Spíš bych se klonil k extenzivnějšímu výkladu. Je třeba to posuzovat v konkrétních souvislostech, ale určitě bych se neklonil k připouštění nějakých zásahů ze strany státní moci nebo i nadnárodních korporací – co se bude někde na sítích mazat. Buď jde o trestný čin, nebo je jasné podezření z něj, a pak je věcí státního zástupce, aby to vyhodnotil a podal obžalobu. A je na soudu, aby rozhodl. Anebo to není trestný čin, což je klíčová hranice v tomto směru. Případně nějaký jiný veřejnoprávní delikt.
Existuje i soukromoprávní ochrana. Žaloba na ochranu osobnosti atd. Sám bych preferoval výměnu názorů, pokud nejde vyloženě o šíření trestné činnosti nebo nesmyslů, které je dobré asi většinou přejít a nezabývat se tím. Když někdo stále sleduje sociální sítě, může to deformovat jeho psychiku. Jinak je na místě diskuse.
Právo se tedy týká nejen svobody projevu, ale i přijímání informací. Pokud by se měly některé informace zakazovat, muselo by se to velmi pečlivě zvažovat, protože teprve svoboda přístupu k informacím vytváří možnost kvalifikovaně diskutovat a činit si nějaké závěry a rozhodovat se podle toho.
Pane profesore, co byste odpověděl na otázku, zda žijeme v právním státě?
To je oblíbená otázka. Pojem demokratického právního státu je poměrně složitý. Většina lidí si to spojuje se zjednodušenými závěry typu – stát, ve kterém se uplatňují zákony a ty se dodržují. Nebo dokonce s představou, že když stát vyhoví všem představám, požadavkům, názorům, tak to bude demokratický právní stát. To asi úplně nejde. Řeknu to negací – nedá se říci, že nejsme demokratický právní stát, protože máme základní instituce, základní ústavní a zákonnou právní úpravu, ochranu základních práv. Existuje svoboda projevu, shromažďování, možnost svobodných voleb… Otázka je jejich ohrožení, které spojuji s některými neuváženými vyjádřeními typu – »jsme ve válce«, nebo s úvahami o nadměrném omezování základních práv. Zejména i politických práv. Podstatná je rovněž atmosféra svobody a demokratické prostředí, jinak řečeno míra reálného naplňování či naopak omezování těchto práv.
Namítalo se, že dochází k omezování osobní svobody lidí v důsledku covidu, ale tam šlo o ochranu zdraví a životů lidí. Proto pojem demokratický právní stát není úplně jednoduché definovat, je to živý pojem, který reaguje do jisté míry na měnící se podmínky. Důležitá je zejména kolize práv navzájem, která se musí řešit vždy podle konkrétní situace. A pak je tu určitý veřejný zájem. Někdy se to podceňuje a skutečně se oslabuje naplňování zájmu České republiky v rámci Evropy i světa.
Takže na jednoduchou otázku není jednoduchá odpověď…
Není, ale vidím určité hrozby, kdy by se mohlo argumentovat tím, že je tu zvýšené nebezpečí, proto se rozsah našich základních práv a svobod má přizpůsobovat již dlouhodobě či trvale nové situaci. To není dobré a je třeba trvat na vytvořeném standardu a pečlivě argumentovat a zvažovat případná omezení, kdy musí být jednoznačně prokázána jejich nezbytnost. Za důležitou považuji soudní ochranu základních práv, včetně ochrany Ústavním soudem ČR.
Česká republika tedy je demokratický právní stát, ve kterém platí, stejně jako je u ostatních demokratických států, že v něčem tuto ideu naplňují, a v něčem ne zcela. A je třeba pracovat na tom, aby tato idea byla i nadále co nejvíce reálně naplňována.